应以严格的程序正义保障“红头文件”之实体正义。合法性审查、风险评估、公众参与、专家论证等程序性步骤缺一不可。

27日，山东省法制办主任高存山在齐鲁大讲坛上讲解了《山东省行政程序规定》。他说，今后规范性文件实行统一登记、统一编号、统一公布的“三统一”，没有编号，不符合规定的文件视为无效，公民可以置之不理。

“红头文件”何时滥觞已不可考，公众唯一可知的是，小到一镇一乡，偏至“生猪办”、“殡葬办”都可以发。秘书拟出草稿，领导签字同意，盖上单位公章，立马印刷下发。全国一年要发多少“红头文件”，无人知晓，只知道一清理“过期产品”，便是成千上万件。如河南省2010年清理规范性文件22661件，废止5999件，宣布失效560件。

发“红头文件”就像割韭菜，一茬茬地发，一遍遍地清，有时旧的未走，新的又来，济济一堂，蔚为壮观。行政规范不到位，自由裁量权失束，“红头文件”不受控，三位一体。多发则滥，滥发则怪。各种荒诞不经的“红头文件”信手拈来，如湖北公安的“公务用烟”、湖北汉川的“公务用酒”、重庆万州某部门的“指定用水”……最无厘头、让公众啼笑皆非的当属福建平和县2007年的一份“红头文件”：没有初中毕业证，不给办结婚证。

“没有编号，不符合规定”的文件，公众可以“置之不理”，有权不执行。赋予公民说“不”的权利，还要考虑公众要不要得起。要不起的权利，无异于画饼充饥。莫说普通人摸不清“红头文件”门道，无从判断哪些“合法”、哪些“非规”，即使“借我一双慧眼”，发现它“带病上岗”，那又如何？发文说到底是“发权”——公权部门对公众施以公权力，老百姓的“胳膊”何时拗得过公权的“大腿”？有一句老话，“理解要执行，不理解也要执行”。

赋权与限权，是公共治理的两个思路，效率各有千秋。就“红头文件”乱象治理而言，与其给公众赋权，“有权不执行”，不如给发文者限权，念上“紧箍咒”，令其“无权乱发文”。正如人口管理，“红头文件”也要过两道关，一是“计划生育”，二是领“准生证”。随着经济发展、社会进步、法治推进，行政行为应该回归到法治框架，并日趋规范、完善，逐步减少对“红头文件”的依倚；即使现实需要，也要严格“准生制度”。合法性审查、风险评估、公众参与、专家论证等程序性步骤缺一不可，以严格的程序正义保障“红头文件”之实体正义。

落在监督层面的措施，包括行政问责与行政诉讼。我们注意到，过往许多离奇甚至违法的“红头文件”被公众揭发、媒体曝光，最后亦不过是撤销了事，“始作俑者”遭到行政问责的寥若晨星。责任与权利的不对等，令依法行政观念难以真正在某些官员头脑中落地生根，因此也难以有效抑制他们乱发文件的冲动。作为他律，行政诉讼是较为有效的约束之道。乱发“红头文件”可能被公众告上法庭，别说启动行政问责，哪怕仅仅是行政首长出庭应讯，他们也可能因为脸上挂不住而有所收敛。

再进一步，求解“红头文件”乱象，必须搭政府职能转变之“便车”。只有以“小政府、大社会”为指归，自剪“枝叶”，自裁事务，放手社会组织，才能真正减少行政对“红头文件”的需求总量。